1.1947 年 6 月 26 日联合国总部协定第 21 条仲裁义务的适用问题

案情：1974 年 11 月 22 日，联合国大会通过 3237(XXIX)号决议．邀 请巴勒斯坦解放组织以观察员的身份参加联合国大会的会议和工作。 该年，巴勒斯坦解放组织在纽约联合国总部区外设立了办事处。1987 年 5 月， 美国参议院提出一项法案． 该法第 3 条规定该法 生效后下述情况为非法：尽管其他法律条文有相反的规定，在美国管 辖范围内．巴勒斯坦解放组织命令、指示或用该组织提供的资金建立 和维持办事处、总部、馆舍或其他设施、机构。1987 年秋，参议院 提交该法案作为修订 1988 年和 1989 年财政年度的外交关系授权法。 如果该法案成为法，美国就要关闭巴勒斯坦解放组织在美的办事处。  1987年10月13日，在巴勒斯坦解放组织提请联合国与东道 国关系委员会注意此事后， 联合国秘书长在致美国驻联合国常驻代表 的信中强调，该立法违反总部协定的义务。10 月 22 日，秘书长的发 言人发表声明说，总部协定第 11 条至第 13 条使美国承担条约义务， 美国应允许代表团的人员进入和留在美国执行其公务的职能。 美国驻 联合国常驻代表当时曾说、“美国国务卿说过，关闭代表团将构成美 国违反总部协定义务，美国政府强烈反对。”1987 年 12 月 22 日．美国总统签署了 1988 年一 1989 年财政 年度外交关系授权法，反恐怖主义法作为组成该法的一部分，于 90 天后生效。 1988 年 1 月 5 日． 美国驻联合国代表通知联合国秘书长， 政府准备在该法生效前与国会磋商解决该问题。 秘书长在回答该通知 时说，他还没有得到美国的保证，该法不影响巴勒斯坦解放组织驻联 合国观察员代表团的长期安排，他也不认为美国会完全着重总部协 定， 在这种情况下联合国和美国在解释和适用总部协定问题上存在着 争端．他援引了总部协定第 21 条所述的争端解决程序。美国认为美 国仍在评估适用该立法会出现的情况， 所以不能同意进行总部协定规 定的争端解决程序。但是秘书长认为第 21 条的程序是联合国在这个 问题上能寻求的惟一法律救济。1988 年 3 月 2 日， 联合国大会通过两项决议。 在第一项决议(42 ／229A)中，联大确认巴勒斯坦解放组织为执行观察员使命．应能够 建立和保持馆台和足够的设施。 以不符合该项决议确认的方式实施反 恐怖主义法将违反美国依总部协定应履行的国际法律义务。 该协定第 21 条规定的解决争端的程序应开始实施。在第二项决议(42／229B) 中， 联合国大会请求国际法院就美国作为联合国和美国签订的总部协 定的当事方是否有义务依该协定第 21 条的规定同意进行仲裁的问题 发表咨询意见。

国际法院咨询意见：国际法院要解决的问题是在美国和联合国之间是否存在着争 端，如果存在争端，该争端是否关于总部协定的解释和适用的问题， 并且该争端是否不能用谈判或其他双方同意的方式解决。法庭认为争端是对一个法律点的意见分歧，或是法律观点或利 益的冲突，争端的存在是客观确定的问题，不取决于争端当事方的肯 定或否定。在本案，联合国秘书长的观点是．当签署反恐怖主义法和 没有对该法不适用于巴勒斯坦解放组织的观察员代表团作出充分的 保证时，就存在着第 21 条意义内的争端。美国从未明示反驳这一观 点，但是对巴勒斯坦代表团采取了措施，并表示无论协定的义务是什 么它都要采取这些措施。

法院认为被谴责违反条约的一方不提出任何论据来证明它的行 为在国际法上是正确的， 这一事实还不能防止当事国的相反态度会产 生有关该条约的解释或适用的争端。美国在 1988 年 1 月的磋商期间 说，它还没有得出在美国和联合国之间存在争端的结论，因为有关的 立法还未实施，所以仲裁时机还不成熟：美国在国内法院提起有关执 行反恐怖主义法的诉讼后，美国以书面声明通知法院，它认为仲裁不 合适或不适时。

法院认为不能允许考虑什么对优于第 21 条产生的义务会是合 适的。 况且实施仲裁程序的目的完全是为了解决联合国和东道国的争 端而不用先求助于国内法院。 法院也不能接受在国内法院做出判决前 不采取关闭代表处的允诺防止了争端产生的论点。

在法院看来，反恐怖主义法的主要目的是关闭巴勒斯坦解放组 织的观察员代表团办事处。 美国司法部长认为他有义务采取措施关闭 该力审处。联合国秘书长一直反对美国国会和政府所作的决定。法院 认为联合国和美国的相反态度表明存在着争端， 无论认为该争论可能 是何日产生的。
    在关于争端是否与总部协定的解释和适用有关的问题上．联合 回提请法院注意， 巴勒斯坦解放组织被邀请作为观察员参加联合国大 会的会议和工作。所以该办事处是在总部协定第 11 条至第 13 条规 定的范围内， 巴勒斯坦解放组织应能够设立和保持其办事处的馆舍并 有足够的功能性设施。 美国国会和政府采取的措施如果适用于巴勒斯 坦解放组织的办事处是不符合该协定的， 采取这些措施引起了对总部 协它的解释和适用的争端。美国在通过反恐怖主义法后，原打算把该法与总部协定作和谐 解释，但后来美国常驻联合国代表通知联合国秘书长、司法部长认为 该法要求他关闭巴勒斯坦代表处，无论有何条约义务。联合国秘书长根据国际法优于国内法的原则反对司法部长的看法。因而在第一阶 段，虽然双方的讨论与该协定有关，但美国对该条约的某些条款适用 于巴勒斯坦解放组织代表处并无争执。 在第二个阶段美国给予反恐怖 主义法优于该协定的地位，该做法受到联合国秘书长的反对。美国采取了一些反对巴勒斯坦解放组织代表处的措施，联合国 秘书长认为那些做法是违反总部协定的，美国未争论这点，美国认为 它不管应负什么协定义务都得采取这些措施 o 这两方的立场是不可 调和的，因此法院认为双方之间存在着适用总部协定的争端。关于该争端是否用其他方法不能解决的问题，法院注意到联合 国秘书长不仅援引了争端解决程序而且指出必须先进行谈判， 他提议 从 1988 年 1 月 20 日开始谈判。 实际上从 1 月 7 日已开始进行协商， 一直进行到 2 月 10 日。3 月 2B，美国代表在联大说，他的政府与联 合国秘书处就适当解决该问题进行定期和经常的接触。 联合国秘书长 认为，美国并未将这些接触和协商正式纳入第 21 条的范围，美国的 立场是，在美国法院未对实施反恐怖主义法产生的情况做出评价前， 不能进行第 21 条规定的争端解决程序。法院考虑了美国的态度．认为秘书长已用尽他可能进行的谈判方法。联合国和美国也未考虑其他共同同意的解决方法。当前美国国 内法院的诉讼不构成第 21 条意义上的共同同意的解决方法．因为美 国国内法院诉讼的目的是为了实施其反恐怖主义法， 而不是解决适用 总部协定的争端。此外，联合国从未同意在国内法院解决争端。

法院得出结论，美国有义务遵守用仲裁解决争端的义务。法院 认为回顾国际法优于国内法这一长期为司法判决所支持的国际法的 基本原则即足矣。为此，法院一致做出如下意见：美国作为 1947 年 6 月 26 日联合国和美国缔结的关于联合国总部协定的一当事方．有 义务依该协定第 21 条的规定，为解决其与联合国之间的争端进行仲 裁. [评析部分] 本案主要涉及国内法与国际法关系问题，规定抵制国际义务，否则应 承担国际责任。 本案的争端发生在一个国家与国际组织之间， 主要问题是美国国内反 恐怖主义法的实施将违反美国与联合国缔结的联合国总部协定规定 的美国承担的义务。在本咨询意见中，法院再次重申国际法优于国内 法是长期以来一直为司法判决所支持的国际法原则。缔约国“善意信 守条约”是条约法的一项基本原则。美国不遵守这项原则，它就要承 担国际责任。

评述：本案主要涉及国内法与国际法之间的关系。本案的争端是在一个国际组织与国家之间，美国国内的反恐怖法实施将违反其与联合国缔结的协定规定的义务，在本案中，国际法院强调了国际法优于国内法是为司法判决所支持的国际法的基本原则，缔约国必须“善意信守条约”。

    本案中值得注意的是，国际法院是如何裁定该案适用于《联合国总部协定》第二十一条的。争端是客观存在的，只要当事方对某一事务采取相反态度，双方的争端就存在了，并不需要得到当事方承认这一争端。美国司法部长认为他有义务采取措施关闭该力审处。联合国秘书长一直反对美国国会和政府所作的决定。即使美国辩称反恐怖法还未实施，认定有争端的时机还不成熟，但美国与联合国之间的争端已经事实上成立了。

作为争取独立的民族，巴勒斯坦解放组织的国际法主体地位应该得到尊重。