7.帕尔马斯岛仲裁案

【案情】

 帕尔马斯岛，或称“棉加斯岛”。是一个单独的小岛，离荷属东印度最北的纳努萨岛约51海里，约在两地的中间，据说此岛原是西班牙人在16世纪发现的，自1677年以来，岛上的土著居民已根据建立宗主权的协议与荷属东印度公司联合，从此就成了荷属东印度的一部分．1898年的美西战争后，西班牙在美西《巴黎和约》中同意将菲律宾群岛及附近岛屿割让给美国．和约笼统地把帕尔马斯岛划在割让的范围， 1906年，美国驻棉兰老的司令官李昂纳德·伍德将军(General  Leonard  Wood)在视察帕尔马斯岛时发现岛上悬挂荷兰国旗。美国政府便与荷兰政府交涉，由此引起美荷两国关于帕尔马斯岛主权的争端。因谈判无效，美荷两国于1925年1月23日签定仲裁协议，同意将争端提交常设仲裁法院解决，双方同意选派常设仲裁法院院长、瑞士法学家马克斯·胡伯为独任仲裁人。胡伯在1982年4月4日作出裁决。

【仲裁与裁决】

仲裁协议请求仲裁法庭（独任仲裁人）裁定帕尔马斯岛的主权归属问题。

在仲裁中，美国认为西班牙以发现取得该岛的主权，主权一旦取得，根据国际法，就不会失去，而不在乎有没有实际行使主权。因该岛包括在《巴黎和约》第3条割让的菲律宾群岛之内，其主权通过割让转移给美国。美国以西班牙权利继承者的身份，取得了该岛的主权。荷兰则认为西班牙发现该岛的事实尚没有足够证据，也没有任何取得主权的形式。即使西班牙在某个时候对该岛有过权利，该权利早已失去了。荷兰自17世纪以来就在该岛行使主权，《巴黎和约》签定时，该岛是荷属东印度的一部分．独任仲裁人胡伯在1928年作出的裁决中详细分析了下面几个法律问题：

1．主权与领土主权的概念。仲裁人说：“在国际关系中，主权就意味着是独立。独立，对地球的特定部分来说，就是国家行使排他的权力。国际法的发展已确立了国家对其领土行使排他权力的原则，此原则应成为解决国际关系的出发点。……领土主权，是获得承认和由自然边界或条约划定的空间。如果对某块地方的主权发生争端，通常就要考察一国以割让、征服或先占而提出的权利是否比反对它的国家所提出的权利更优越。不过，如果争议只以对方巴实际行使主权这个事实为根据，那还是不足以确立在某个时候已有效取得领土主权的权利。……这种权利也包含着相应的义务，那就是无论在和平时期或在战时都要保护在其境内的其他国家的权利，保护外国为其国民求偿的权利：领土主权不能只限于消极的一面，即排他的一面，领土主权还立作为国际间划分人类活动的空间，以保证在各个方面都得到国际法最低限度的保护：领土主权宣示方式可依不同的时间、地点而异。原则上要持续，但主权不可能在每个时刻和在每个地方都行使。间断和不持续是可能的，因为权利的维持须视有关地方有没有居民而有所不同。

2．“西班牙不能把自己没有的权利割让给美国。”《巴黎和约》第3条规定西班牙将把该条所指的区域的一切主权和权利转让给美国，美国以割让作为其对帕尔马斯岛提出主权的根据。1900年，美国国务卿在给西班牙驻华盛顿公使的一封信中曾提出过一个不同的意见，他认为西班牙把两个位于和约所划定的范围外的岛屿作为它的领土，这两个岛屿是否包括在割让范围是有疑问的。既然对割让范围存在疑问，即使和约第31条有笼统的规定，不能认为和约已把西班牙尚没有确定权利的岛屿划在割让的范围。在巴黎和约签定和生效的时候，帕尔马斯岛究竟是属于西班牙领土还是属于荷兰领土，那是—个关键问题。双方都承认：国际法有关发现取得无主地或只有±著居民的地区的权利的规则，在中世纪末到19世纪末这段期间，已发生了深远的变化。因此，西班牙发现的效力应根据16世纪上半叶的国际法规则去判断。如果采用对美国最有利的观点，及认为仅仅发现这个事实，而无须任何哪怕是象征性的占领行为，就足以构成法律上的领土主权，而不是一种须在一定时间内以实际和持久的占有来完成的“初步权利”;那么，在关键时刻，在《巴黎和约》签定和生效的时候，西班牙的主权又是否仍然存在？

3．荷兰对《巴黎和约》“没有反应”。美国指称：《巴黎和约》签定后，它已于1899年2月3日将和约通知荷兰政府，荷兰对第3条所划的菲律宾群岛范围没有反应。问题是：第三国对通知它的条约没有反应，能不能认为这就影响了第三国的权利或缔约国的权利？这个问题将取决于该权利的性质。对于一种尚没有任何主权宣示予以支持的“初步权利”来说，这种“没有反应”是会产生影响的，但对于真正的领土主权来说，就不会有什么影响了。主要的问题是：《巴黎和约》签定和生效时，帕尔马斯岛究竟是西班牙的领土还是荷兰的领土。

4．时际法的适用。时际法(intertemporal law)的适用，必须在“权利的产生”和“权利的存在”之间作出区分，权利的产生必须适用权利产生时有效的法律，这个原则同样要求：权利的存在应遵循法律发展所要求的条件。19世纪的国际法考虑到地球上大部分地方已递属于国际社会成员国的主权之下了，无主地已非常罕见了。考虑到18世纪中叶业已存在和发展起来的倾向，19世纪的国际法已形成了这样的规则：占领必须是有效的，有效占领才能产生领土主权。认为某个地方，仅以“取得权利”（即使此权利已具有领土性质）而至于某国的绝对影响之下，这个观点与实在法规则是不相容的。 “发现”不产生确定的主权，只产生一种“初步权利”，根据19世纪盛行的观点，发现的初步权利必须在一段合理的时间内以有效的占领来完成。本案应适用这个原则。直到本争端发生时，西班牙在帕尔马斯岛既没有实行占有，也没有行使主权，即使说到1898年的时候它还有初步权利并且可以写在割让条约之中，这种初步权利也是不能与荷兰长期以来的有效统治相比拟的。

5．“毗邻性”没有法律根据。对于邻近的岛屿，可以由有关国家通过协议决定其主权的归属，但作为一个原则，这是与领土主权原则相抵触的。

6.荷兰在帕尔马斯岛的行使主权。荷兰以长期在帕尔马斯岛行使持续和平稳的国家权力作为它的主权根据．独任仲裁人研究了荷兰提出的下列事实和证据：

(1)帕尔马斯岛（棉加斯岛）就是至少在1700年就已成功地在桑奇岛(Island of Sangi)形成的两个土邦之一的那个小岛。

 (2)这些土邦从1677年以来就与东印度公司建立联系，从通过建立宗主权协议与荷兰建立宗主关系。这种关系使得宗主国有权把附属国作为它的领土部分。宗主国或附属国在各个不同的历史阶段（无论在1700-1898年或在1898-1906年）均在帕尔马斯岛行使国家行为根据上述证据和事实，仲裁人认为荷兰自1700年以来确实已在帕尔马斯岛上行使了“持续和平稳”的国家权力。所谓“持续”，是就整个历史时期来说的，中间不可能没有间断。荷兰在18世纪末19世纪初，在帕尔马斯岛上的国家行为比较少，但这不影响它的持续性。仲裁人说：“对于一个遥远和只有土著居民居住的小岛来说，不能要求经常的行使国家权力。主权的表示不必追溯到远古时期，就看1898年的情形就够了。因为这时侯的主权表示，正证明了在争端发生时帕尔马斯岛仍然是荷兰的领土。

根据上述分析，独任仲裁人胡伯作出下面几点结论：

1．西班牙在16世纪发现帕尔马斯岛所取得的“初步权利”，没有为后来的行使实际权力所完成，此初步权利已因1677年的默认而丧失，或已为1714年的乌特勒支条约所代替，西班牙即使到1898年的时候仍然保持这种权利，该权利也不可能优于荷兰长期以来在该岛所建立的有效占领。

2．西班牙没有取得帕尔马斯岛的主权，无从把它所没有的权利割让给美国。美国也无权以《巴黎和约》的割让而取得帕尔马斯岛的主权。荷兰对《巴黎和约》的没有反应，不构成对此割让的默认。

3．“邻近性”没有法律根据。美国不能以帕尔马斯岛靠近菲律宾为理由而认为该岛与菲律宾群岛一起铡让给美国。

4.“有效占领”(effective occupation)应表现为“持续和平稳的行使国家权力”，荷兰从1677年到1906年都在该岛行使国家权力，其间虽然有间断，但不影响其持续性。在荷兰在帕尔马斯岛行使国家主权行为的整个过程中，四班牙或其他国家都没有对它提出反对，其国家权力的行使应认为是平稳的。因此美西《巴黎和约》签订和生效时，或本争端发生时，帕尔马斯岛一直是荷兰的领土。

根据上述结论，独任仲裁人依照仲裁协议第1条的要求，裁定帕尔马斯岛（棉加斯岛）是荷兰领土的一个部分。

【评注】

本案是有关确立领土主权的著名案例，是对国际法“先占原则”的最好的说明。“先占”是传统国际法的所谓“五种取得领土方式”之一。先占有两个条件，一是占领的对象必须是“无主地”(terra nullius)；二是占领必须是“有效占领”(effective occupation)。在本案中，仲裁人胡伯对这个理论作了详细的解释。首先，胡伯认为，“无主地”就是没有居民或只有土著居民的地方。国际法院在1974年作的关于西撒哈拉法律地位意见中也重申了这个观点，并补充说：“凡有在社会上和政府上有组织的部落或民族居住的土地，就不能认为是无主地。”按照这个标准，现在，无主地已经基本上是没有了，但在发生领土、特别是岛屿的主权争端时，为了论证主权的归属，这个观点仍然是非常有用的。所谓“有效占领”，按照胡伯所一再强调的，就是“持续和平稳的行使国家权力”。“发现”一块土地，只产生“初步权利”，必须通过以后相当长时间的“持续和平稳的行使国家权力才能产生主权。这观点已为大多数学者所接受了。“持续和平稳”的标准是什么？胡伯认为，对于遥远而又没有居民或只有很少土著居民的小岛来说，持续不可能是毫无间断的，只能以“关键时刻”的状态作为标准。平稳是指占领有没有受到反对，就是说是否取得他国的承认。例如我国的钓鱼岛以及南海诸岛等岛屿，自古以来就是我国领土，在那些岛屿存在着大量我国行使主权的证据，特别是在历史上的所有关键时刻，我国都明确地表明了对这些岛的主权，这事实已为全世界所公认。胡伯的观点正可以作为我国对这些岛屿的主权的注释。

第三，“邻近性”不能作为要求主权的根据。胡伯肯定说国际法上从来没有以靠近而取得主权的规则。岛屿的主权决定于法律关系而不受地理远近的影响。国家对靠近其海岸的外国岛屿，无权以历史或地理上的理由而主张主权。当然，地理上的邻近，可能造成某些有利条件，正如胡伯所说，那只能通过有关国家的协议解决。地理上的邻近性决不是决定领土主权的—个因素。这个论点对解决当前的岛屿主权争端也是非常重要的。

第四，关于时际法的适用，胡伯的观点也是很有参考价值的。发现的效果，根据发现时的国际法，可能是有效的，但根据争端发生时的国际法就不一定是有效了。例如19世纪时期的许多不平等条约，根据当时的国际法，也许是有效的，但根据解决争端时的国际法，那就不再是有效的了。国际法的观点是符合发展趋势的。编者认为胡伯所指的持续和平稳地行使国家权力是为了说明“有效占领”的内涵，它与“时效一所指的在相当长时间内不受干扰地加以占有”的概念是完全不同的。荷兰不是侵占西班牙的帕尔马斯岛而是根据宗主权协议取得帕尔马斯岛主权的。因此不能认为胡伯支持了国际法上的“时效原则”。

本案裁决对领土主权的确认作了详尽的分析，其中许多论点直到现在仍常常被人们引用。胡伯的观点不仅丰富了国际法的理论，也为人们解决领土主权争端提供了有力的论据。