周某倩诉上海市人力资源和社会保障局政府信息公开决定案

【提 要】

行政机关以危及社会稳定为由作出不予公开政府信息的决定，其理由应当具有充分的说服力。在相关案件的司法审查中，人民法院的审查重点应放在对行政机关所持之理由是否确实、充分之上。审查的一般标准包括：是否符合《政府信息公开条例》的立法精神、公开政府信息所影响的范围大小、公开政府信息是否会引发社会动荡、公开政府信息产生不利影响的危险性等。通常情况下，人民法院仅需审查行政机关是否滥用了行政裁量权，而不必对行政机关应当如何裁量作出明确回应。

【案 情】

原告：周某倩

被告：上海市人力资源和社会保障局(以下简称上海市人保局)

2008年11月，上海市人保局批准组建新一届上海市卫生系列高级职称评定委员会(以下简称高评委)专家库。同月，上海市卫生系列高评委办公室从上述专家库中抽取一定比例成员组成2008年度上海市卫生系列高评委，以开展当年的卫生系列高级专业技术职务任职资格评审工作，并将专家名单报上海市人保局备案。2008年12月，2008年度上海市卫生系列高级专业技术职务任职资格评审工作启动，至2009年二季度结束。2009年8月14日，周某倩向上海市人保局提出政府信息公开申请，要求获取上海市人保局于2008年9月开始启动的高级职称社会评定中对申请人职称评定申请进行评审的高评委组成人员、评审经过和评审结果。经审查，上海市人保局认为周某倩申请获取的高评委组成人员名单一旦公开将危及社会稳定，遂于2009年9月18日将该情况依法上报上海市人民政府办公厅。2009年9月24日，上海市人保局根据《政府信息公开条例》第八条、《上海市政府信息公开规定》第六条、第二十三条第(五)项之规定作出政府信息公开申请答复，告知周某倩其要求获取的高评委组成人员的信息，公开可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定，该信息不属于公开的范围；其要求获取的评审经过和评审结果的信息不属于上海市人保局公开职权范围，建议周某倩向相关评委会办公室咨询。周某倩不服，诉至上海市黄浦区人民法院，要求撤销上海市人保局所作政府信息公开申请答复。

原告诉称，原告提出政府信息公开申请时评审工作已结束，公开高评委组成人员名单不存在被评审人向评审专家打招呼的问题；高评委是无记名投票，原告不可能知道每位高评委专家的的投票情况，不存在打击报复专家的问题，公开高评委组成人员名单不会危及社会稳定。被告对评审工作具有监督的职权，且在政府网站上公开了评审结果，被告应当掌握评审经过和评审结果的政府信息。

被告辩称，根据人职发(1991)8号文的规定，评审委员会在本期评审工作完成之前不能对外公布，其中“本期”应指专家库成员一届三年的“任期”，原告提出申请时，2008年组建的专家库成员任期未满三年，该名单不能公开。公开2008年度高评委组成人员名单会危及社会稳定，理由为：职称评审专家具有有限性和连续性的特点，如果公开2008年度的专家名单，将导致专家库名单泄露，容易引发打击报复，或是事先打招呼、递条子的情况，影响评审工作的公平、公正。被告在监督评审过程中未制作或获取过评审经过材料，亦不掌握最终评审结果。

【裁 判】

一审法院经审理认为，原、被告的主要争议为公开高评委专家名单是否会危及社会稳定，相关职称评定的评审经过和评审结果信息是否属于被告的公开职责权限范围。人职发(1991)8号文虽有“评审委员会名单在本期评审工作完成之前不对外公布”的规定，但被告将本“期”扩张解释为专家库成员一届三年的任“期”，是对行政相对人知情权的限制，不符合《政府信息公开条例》的立法精神。公开高评委专家名单可能引发的不正之风、打击报复等并非评委所面临的独有的职业风险，抵制不正之风、不畏打击报复是对我国较多行业从业者提出的基本职业要求。由于评委的投票情况并不公开，被告对职称申报者可能会扰乱评委个人的工作、生活，或实施打击报复的假设缺乏合理的根据。被告所持理由并不能充分地推导出公开名单会危及社会稳定的结论。根据相关规定，被告负有监督检查卫生系列高级专业技术职务任职资格评审程序、公示评审结果的行政职责，应当保存与评审经过和评审结果相关的政府信息，被告认为该信息不属于其公开职权范围，证据不足。一审遂判决：撤销被告作出的政府信息公开申请答复的具体行政行为，判令被告对原告的申请依法重新作出具体行政行为。

判决后，上海市人保局不服，上诉至本院。

本院经审理，确认一审法院认定的事实。

本院认为，因被上诉人周某倩提出申请时2008年度的卫生系列高级职称评定工作已经结束，故向被上诉人公开2008年度专家名单对2008年评审工作已无影响。高评委成员的投票情况、评审意见不得向任何人泄露，参评人员知晓评委名单不等同于知晓评委的投票情况和评审意见，上诉人上海市人保局关于公开评委名单可能引发打击报复的理由缺乏依据。虽然抽取高评委成员时上一年度的成员应保留二分之一，但由于每年高评委均由几十名专家组成，即使公开上一年度专家名单，具体哪些专家保留至下一年度仍不确定。在评审过程中，得到执行委员三分之二以上赞成票的申报对象才能通过审定，参评人员以向个别评委打招呼的方式通过评审的可能性不大，上诉人关于公开专家名单不利于后两期评审工作开展的理由依据不足。况且，即使发生有申报对象以非正常手段通过审定的情况，亦不足以提升到影响社会稳定的层面。故上诉人以公开可能危及社会稳定为由，拒绝向被上诉人公开高评委组成人员的信息，依据不足。上诉人负有监督检查卫生系列高级专业技术职务任职资格评审程序、公示评审结果的职责，上诉人亦称曾派工作人员到2008年度的评审现场监督评审过程，对评审通过的人员名单进行上网公示，故被上诉人申请公开的评审经过和评审结果应属上诉人的职权范围。上诉人认为其未制作过评审经过的政府信息，亦未获取高评委制作的包括具体评审投票表决过程及最终评审结果的信息，该理由与上诉人此前对被上诉人所作答复的内容并不一致。综上，上诉人所作答复认定事实不清、适用法律错误，二审判决驳回上诉，维持原判。

【评 析】

一、背景介绍

《政府信息公开条例》第八条规定：行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。由于该条规定属于第一章“总则”部分，故对于行政机关能否直接根据该条规定作出不予公开政府信息决定，存在一定的争议。在司法实践中，一般还是认可行政机关能够援引该条规定，作为不予公开政府信息的理由。该条虽然规定了危及“国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”(通常简称为“三安全一稳定”)的四种情形，但可能危及“三安全”的政府信息大多数已经被定为国家秘密，即使不适用第八条规定，也可以依据第十四条第四款涉及国家秘密不得公开的规定而不予公开。因此，相对于“三安全”而言，“社会稳定”就更容易成为行政机关不予公开的理由。由于“社会稳定”并不是一个明确的法律概念，行政机关对“社会稳定”如何解释、怎样判断公开政府信息是否会危及社会稳定，属于行政裁量权的范围，故人民法院在审理案件时如何对行政机关裁量权的运用进行审查，就成为审理此类案件的一个难点。

二、司法审查的一般标准

本案中，上海市人保局是以公开2008年度高评委专家名单会危及社会稳定为由，拒绝公开专家名单。“社会稳定”作为一个不确定的法律概念，没有具体而明确的内涵和外延。行政机关在不同案件中适用这个法律概念，通常也有着不尽相同的解释和适用的理由，这都属于行政裁量权的范围。人民法院当然要充分尊重行政机关对危及社会稳定的理由所作出的说明，但这并不意味着只要行政机关说明了理由即可。对行政裁量权是否存在滥用的审查，恰恰就体现在对行政机关所持理由是否充分的审查上。从这个意义上说，人民法院在审查行政机关就是否危及社会稳定所持理由是否充分时，应当更为严格，采用更高的审查标准，才能够充分地保护公民的知情权。具体而言，应当综合考虑以下几个因素来确定行政机关所持危及社会稳定的理由是否充分：

1、是否符合《政府信息公开条例》的立法精神

根据《政府信息公开条例》第一条的规定，政府信息公开是为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。行政机关所作政府信息公开答复不应与该条规定的立法精神相冲突。因而，在衡量行政机关不予公开的理由时，始终要考虑是否符合《政府信息公开条例》的立法精神？是否做到了充分保障申请人依法获取政府信息的权利？本案中，周某倩要求获取2008年度对其作出评定的高评委专家名单，属于其知情权的保障范围，行政机关应当考虑给予优先保护。

2、公开政府信息所影响的范围大小

公开政府信息所影响的范围必定要达到一定的广度，才构成危及社会稳定。如果仅仅是在某一个行业、某一个领域或是较小地域范围内产生影响，并不属于危及整个社会的稳定。因而，行政机关需要证明公开政府信息的影响范围是整个社会，而不局限于某一个较小范围。本案中，公开上海市卫生系列的高评委专家名单，仅仅有可能对上海市卫生系列的高级职称评定工作产生影响，属于卫生系统专业领域内的事务，影响范围远未达到涉及整个社会的广度。因此，上海市人保局认为公开将会危及社会稳定，从影响的范围上看，缺乏充分的依据。

3、公开政府信息是否会引发社会动荡

虽然“社会稳定”的涵义并不十分明确，但它也有一个相对的概念，即“社会动荡”。行政机关认为公开政府信息会危及社会稳定，人民法院在审查时不妨从相反的概念入手，考虑若公开是否会引发社会动荡，如果公开政府信息不会引发社会动荡，那么行政机关认为会危及社会稳定的理由则难以成立。本案中，若向周某倩公开2008年度高评委专家名单，即便如上海市人保局所言，会产生不正之风、打击报复，影响评审工作正常进行的情况，也不至于就引发社会动荡，毕竟这仅仅是卫生系统内的职称评定，与其他行业毫无关系。

4、公开政府信息产生不利影响的危险性

上海市人保局认为公开2008年度高评委专家名单会产生打击报复、引发不正之风，那么，出现这些情况的可能性有多大呢？通过一、二审法院深入而细致的分析，我们可以发现：首先，公开高评委专家名单并不等于公开每个专家的评审意见，仅仅得到这一专家名单，被评审者难以实施打击报复。第二，虽然2008年度的高评委专家中会有二分之一以上保留至下一年度，但由于高评委由几十名专家组成，具体哪些专家保留至下一年度，对于企图打招呼、递条子的被评审者来说，回答这个问题无疑是非常困难的。况且，高评委实行的是三分之二以上赞成票通过的评审规则，即便得知2008年度高评委专家名单，通过非正当手段通过评审的可能性也非常之小。因此，行政机关在本案中未能就其考虑到的不利影响的危险性作出令人信服的说明，该危及社会稳定的理由自然也难以成立。

三、司法审查中需要注意的问题

1、审查重点应为行政机关是否滥用裁量权

既然相关法律将如何界定“社会稳定”的裁量权授予了行政机关，人民法院在审理行政机关以危及社会稳定为由不予公开政府信息的案件时，就应当充分尊重行政机关在具体案件中对“社会稳定”的解释，以及认定公开政府信息会危及社会稳定的理由。司法审查的着重点要放在行政机关是否就其认定的危及社会稳定作出了合理的解释，以及其所持的理由是否充分。换句话说，人民法院审查的限度或标准在于行政机关是否滥用了行政裁量权，而不在于行政机关如何运用行政裁量权才最为得当。如果行政机关作出了合理的解释，且其所持理由具有足够的说服力，那么，人民法院就可以判定行政机关不予公开政府信息的理由成立，而不必再去审查该政府信息根据相关规定到底是否应当公开。反之，如果行政机关虽作出一定的解释，但其所持理由缺乏客观依据，明显不能成立，则可以认定行政机关存在滥用行政裁量权的情况，行政机关在此情况下作出的不予公开政府信息的决定，不能为人民法院所支持。

2、对应否公开政府信息不作明确回应

由于司法审查的重点在于行政机关是否滥用裁量权，因此，法院不必对行政机关如何运用裁量权提出意见，也无须在判决中对行政相对人申请获取的政府信息到底是否应当公开作出回答。本案中，法院的审查始终围绕着上海市人保局所提出的公开会危及社会稳定的理由是否成立来进行，在行政机关的理由缺乏充足的依据、难以成立的情况下，即判决撤销上海市人保局所作政府信息公开申请答复，并判令上海市人保局重新作出具体行政行为，并未对周某倩所要求获取的政府信息到底是否应当公开作出明确回答。其原因就在于，是否应当向周某倩公开该政府信息，依然属于上海市人保局的行政裁量权范围，司法权不便在此多作干涉。