冯某章诉衡水景县政府行政复议决定案

基本案情

1995年6月3日，衡水景县商业局食品加工厂为了解决职工住房问题，申请征收涉案土地。1995年10月，原景县土地管理局将该土地征收，并出让给景县商业局食品加工厂，并在办理土地登记过程中将土地使用者变为冯某章（冯书军之父）。1995年11月，景县人民政府（以下简称景县政府）为冯某章颁发了国有土地使用证。冯某章办证后一直未建房。2003年3月1日，第三人张某安以3000元的价格将该地卖给赵某彬，双方签订转让协议。2004年赵某彬在该地上建房并居住至今，但一直未办理土地使用证。2009年6月，冯某章将赵某彬诉至景县人民法院，赵某彬得知冯某章已办证，遂提起行政复议。复议机关以程序违法为由撤销景县政府为冯某章颁发的国有土地使用证，并注销其土地登记。冯某章不服该复议决定，诉至法院。

裁判结果

    河北省冀州市人民法院一审认为，第三人赵某彬在本案争议土地上建房，并居住多年，赵某彬与景县政府为冯某章发放土地使用证的行政行为存在利害关系，因而被告受理赵某彬提起的行政复议申请并无不当。被告认定景县土地管理局未依法办理土地权属变更，直接为冯某章办理土地登记程序违法，并认定依据该土地登记办理的土地使用证程序违法，事实清楚，判决维持被诉行政行为。冯某章不服，提起上诉。

    衡水市中级人民法院二审认为，虽然赵某彬在涉案土地上建有房屋，但是景县政府的颁证行为在先，赵某彬的利益在后，以后来的利益否定在先的行政行为，不符合客观实际情况，也没有法律依据。二审法院判决撤销一审判决和被诉的行政复议决定。本案经再审，判决撤销二审判决，维持一审判决。

    后本案经最高人民法院裁定提审。最高人民法院认为，本案的焦点问题是，赵某彬对于1995年11月景县政府颁发国有土地使用证的行政行为是否具有申请行政复议的主体资格。赵某彬对涉案土地的占有源于张某安2003年的转让行为，而颁证行为则发生在此次转让之前的1995年。因此，赵某彬要获得申请复议的资格只有通过转让承继的方式。而转让承继的前提则是颁证行为作出时张某安具有申请复议的资格。1995年10月，原景县土地管理局将该土地征收后，该幅土地的性质已经转变为国有。张某安未对土地征收行为提起行政复议或者行政诉讼。此后，原景县土地管理局在办理土地登记过程中将土地使用者变为冯某章，景县政府也为冯某章颁发了国有土地使用证。该颁证行为是在该幅土地通过征收转为国有土地的基础上作出的。即,在颁证行为作出之前, 即使不考虑张某安在1990年就已经将涉案土地使用权有价转让给冯某章一节，其亦因该土地被征收而不享有土地使用权，故其与该颁证行为之间并无法律意义上的利害关系，不足以获得申请复议的资格。据此，赵某彬不具备申请行政复议的权利基础。判决撤销再审判决，维持二审判决。

典型意义

    本案的典型意义在于进一步确定行政复议资格和权利的承继问题。行政复议制度是我国重要的行政救济制度。行政救济制度的核心理念在于“有权利必有救济”。根据行政复议法的规定，行政相对人认为行政行为侵犯其合法权益的，可以向行政机关提出行政复议申请。根据行政复议法实施条例的规定，申请需与被申请的行政行为有利害关系，复议申请才予以受理。本案中，赵某彬对涉案土地的占有来源于张某安在2003年的转让。本案中被申请复议的颁证行为发生在1995年。行政机关作出颁证行为时，张某安已经丧失对涉案土地的使用权，与该颁证行为之间已无法律意义上的利害关系，亦无申请行政复议的资格。罗马法谚“后手的权利不得优于前手”也体现了权利继受规则。本案中，作为前手的张某安已经丧失行政复议的资格，作为后手的赵某彬则丧失了权利继受的基础。本案颁证之后，行政机关与行政相对人之间业已形成稳定的行政法律关系，除非存在法定事由，法院和行政复议机关亦有义务维持行政法律关系的有序存在。公民、法人或者其他组织只有在符合行政复议法和行政诉讼法的关于利害关系人的规定的前提下，才能对既存法律关系发起复议或者诉讼“挑战”，这也正是维护法律安定性和行政秩序稳定性的需要。