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行政规划中的裁量行为控制
2009-04-15 00:00:00   来源:本站原创    作者:杜少光     责任编辑:    点击:

随着国家职能的转变,政府角色的定位也逐渐的由“管理员”转向了“服务员”,但同时也从“守夜人”的角色中解脱出来,加之现代社会复杂多样,异彩纷呈,民众需要政府更多的履行职能,为了更加适应自己的角色,政府转而寻求积极行政的服务方式。这种转变意味着政府行政必须要有一个长远而可行的计划,也即行政规划。行政规划并非现代现象,以前也有,只不过其重要性在现代明显增加。规划的适用范围和强度取决于国家活动的范围和强度。在19世纪的自由法治国家时代,国家的角色是“守夜人”式的,民众并不要求国家对社会干预过多,民众对国家具有一种本能的防范,国家管理的范围限于排除危险,计划自然萎缩,国家不进行积极的创造,而是主要限于对破坏公共安全和秩序的行为做出反应。在现代社会法治国家,由于政府角色的转变和民众的需要,行政规划应运而生。行政规划的本质是一种设计或者计划以及未达到预期设计目标所拟采取的手段、方法、步骤,那么行政规划的特征就变得明显起来。首先,行政规划具有目的性与手段性,这是行政规划的首要特征。也有人把这个特征叫作总体性。我们做任何事情都具有一定的目的性,也就是我们活动的动机和动力。行政规划就是为了达到一定的预期目的所设计的手段和步骤,这是行政机关在给定的时间期限内所要要遵循的计划,不仅仅涉及到行政机关(包括规划制定机关、执行机关及监督机关),还涉及到行政相对人,是未来行政机关和行政相对人行政及维护个人权利的一个依据。其次,行政规划具有政策性与技术性,所谓政策性主要是指行政规划具有政策所具有的特性——宏观、实效、普遍、指导性等等;所谓技术性是指,行政规划是具有高度技术性的活动,不仅仅行政规划的制定需要专家学者的论证,而且规划的执行同样需要技术人员的参与,这也正是政府需要行政规划的原因所在——行政机关必须依靠相应的技术实施行政行为。第三,行政规划具有抽象性与具体性。事实上,行政规划的政策性就决定了行政规划的抽象性,行政规划是未来某种行政行为的指导,具有政策性的导向作用,起着规制和引导其他行政行为的作用,所以必须具有相应的抽象性。但是一些强制性规划和指令性规划又具有具体性,是具有可操作性的计划,这是由于行政规划的形式多样性决定的。

在我看来,行政规划的本质同样是为了控制行政权力,为了使行政机关更好的服务于民众。但是,现实中的研究和实践表明,行政规划反而成了裁量权的代名词。行政规划过程中的裁量是指行政机关在拟定规划、执行规划过程中有权决定规划的目标、内容、手段等。由于行政规划具有目的——手段性、政策性与技术性、抽象性与具体性等特征,行政规划中的裁量行为相较于其他行政行为显得尤为泛滥。行政规划的特征决定了,对行政规划行为进行规制的法律更多的是标准,而不是规则。所谓规则是指精确度较高的法律规则,即简单明了,能够提供微观的指导性、可操作性、确定性和可预测性;标准则是不够清晰明了,精确度不是很高,在实际运用过程中需要进行复杂的判断的规则。有些规则,例如过失责任的规则,需要对事实进行相对广泛的调查才能确立小前提,这种规则人们常常称其为标准,有别于那些小前提只叙述某个单一事实的比较简单的规则。比如规定所有车辆在过铁道线时都必须停车观察是否有火车通过的规则就是一条明晰性规则,而规定通过铁道线时要适当注意就是一条标准;在某一条道路上应该以合理的车速行进的规定与以不超过60km/h的速度行进的规定分别是规则与标准。路易斯•卡普洛提出了区分规则与标准的另一途径:法律的确切内容是在行为前确定还是在行为后确定,在事前确定的为规则,事后确定的是标准。我们可以看出规则的精确度更高,特殊性更多,而标准则更加普遍,需要更多的裁量。规则减少了纠纷中诸多潜在的关联因素,而标准则给了审理事实者—法官或者陪审团—更多的裁量权,因为依据标准就必须发现、权衡和比较更多的事实。由于我国的现实国情—地域广阔,人员众多,政治、经济、社会发展不平衡,更重要的是处于转型时期—的制约,对法治的统一性等因素的考虑,我国的立法政策基本上奉行立法宜粗不宜细,尤其是在行政法律领域。行政规划作为对未来行为的设计和计划,其宜粗不宜细的特点更加突出,否则就会失去行政规划的灵活性、及时性,丧失具体问题具体分析的优势。因为规则特殊性更多,它比更具普遍性的标准更容易过时,同时规则常常会引发规则与社会政策之间的紧张,而这些社会政策又偏偏是规则的基础,如果适用规则时不考虑纠纷的具体情况,就无法完美的实现这些社会政策。标准就是要解决这个问题,即要获得实质正义而不仅仅是形式正义。在我国的行政法律、法规中标准会相对较多,一方面可以节省立法成本,另一方面可以照顾地域差异。然而,由于标准涉及到的因素比规则要多,同时标准中涉及到的因素需要解释的概率也会提高,法官拥有的裁量权会过大,由于标准赋予了官员在适用上有较大的裁量权,这就为裁量权的滥用开了道。事实上,这也是现代法治政府积极行政所要求的,灵活、及时、因地制宜、具体问题具体分析是人们对现代法治政府的期待,而这必须使行政机关具有相应的裁量权。但是,另一方面人们有害怕行政裁量权的泛滥,标准的不确定性会给人们带来恐惧,对裁量权的恐惧事实上是对不确定性的恐惧,所以人们试图控制行政过程中的裁量权,而不仅仅是行政规划过程中的裁量行为。

既然裁量行为给人们带来恐惧,那么对行政过程中的裁量进行控制就是理所当然的事情了。事实上,历史上的法律和法学基本上都是围绕着规则与裁量的此消彼长的斗争发展起来的,规则与裁量问题可以说是西方法学几千年来的主题。法律之所以被称为法律就是因为它是一种规则,规则就意味着其是一般性的,是归纳总结的产物。既然是归纳的产物,即法律是全称判断,那么规则必然面临着“休谟问题”的诘难——归纳如何可能的问题。面对着大千世界的纷繁复杂,人类知识和理性的有限不可能涵盖社会生活的方方面面,法律规则的普遍适用性,形式性使法律变的不那么灵活,显得僵化,冷冰冰的,没有人情味,忽略了大多数的细节,因为规则倾向于一刀切而不是具体问题具体分析,而恰恰是被忽略的细节可能决定了正义的实现。这时候裁量又成为必要。既然规则并不完美,而裁量并不能被消除,那么寻求二者间的横平就成为人么努力的方向。行政规划由于其特点决定了对其进行规制的法律的裁量性规定—标准较多,行政规划行为过程中的裁量行为较多,如果行政机关能够忠实执行法律的规定,能够以公共利益的最大化作为裁量行为的准则,能够依法制定和执行行政规划,那么我们就不需要更多的法律对其进行规制了,要知道,如果人是天使,我们就不需要法律了。正是出于对人性的不信任,我们需要法律来规制裁量行为。

1、规制行政规划过程中裁量行为的方式

根据不同的标准,可以对规制行政规划过程中的裁量行为的手段进行多种分类。比如依据规制的时间的不同,可以分为事前规制、事中规制与事后规制;依据规制的方式的不同可以分为实体规制与程序规制;依据规制的主体不同可以分为立法规制、行政规制、司法规制与社会规制等。事实上,事前规制和事后规制与实体规制本质上是一样的,不同只在于不在同一个分类的标准之下,事前规制与事后规制的主要方式就是实体规制,事中规制主要是程序规制,我们也主要就这种分类方式进行论述。所谓实体法控制,即对行政机关制定行政规划权力的来源和制定行政规划的空间进行控制。实体法规制主要通过两种途径,一种是对行政机关进行规划的权力做出规定,明确其是否有权力制定行政规划、执行行政规划;另一种就是规定行政机关能够在什么事情上制定和执行行政规划,在什么事情上不能制定和执行行政规划。对行政规划过程中的裁量行为的实体法规定的主要方式就是明确法律规定,尽量减少实体法中的标准性规定,增多规则性规定。但是通过这样的细化或者是详细的规定规制行政规划过程中的裁量行为是否可行呢?我们知道,现在学界对行政裁量基准的讨论正进行的如火如荼,所谓的行政裁量基准正是通过细化行政法律、法规来规制行政过程中的裁量行为。规则相对于标准的长处在于可以更好的控制裁量权,减少法律权利义务的不确定性,给人们的行为提供预期,但是规则并不是没有缺点。所以程序控制很重要。

2、行政规划过程中对裁量的程序规制

所谓程序规制是指对行政规划的形成与执行过程所进行的规制,主要是程序上的规定,一般不涉及实体内容。程序规制必须独立于实体规制才有其自身的意义,因为我们不知道客观上的、实际上的判断行政裁量行为的标准是什么,或者是说即使那个标准存在并能够知道,但是获得的成本将会得不偿失,我们也会放弃对这种实体标准的追求。所谓的程序规制的应有之意就是只要行政机关在制定和执行行政规划过程中遵循了法律程序,那么我们就应该推定行政机关正确行使了裁量权,而不管真实的结果是什么。如果我们仍然以实体目标为标准,那么程序控制就失去了自身的意义了,因为这样看来所谓的程序规制也就是实体规制了,也就不存在程序规制的称谓了。程序规制的另一层含义是允许一定程度的裁量权的存在,因为程序不过问实体内容的合法、合理与否,这就降低了对实体目标进行追求的标准,已经内涵了缺陷的存在。但是程序规制的有点同样突出,由于程序规制参与规划值得制定与执行的全程,相对于成本高昂的实体规制来说很划算,降低了标准的另一层意思就是说确立和判断行政机关是否正确行使了行政裁量权的成本相对会降低,因为不需要考虑过多的实体目标。程序规制是全程规制,必须要对行政规划的形成与执行步骤进行严谨的研究,唯有如此才能对行政规划的全过程了解透彻,才能抓住监管和规制的关键点。一般说来,行政规划的制定程序主要包括:拟定规划的提出;拟定规划的公开与异议提出;预告听证日期;听证;确定规划的裁决。规划制定出来之后实施过程中的主要程序就是遵照规划规定的步骤的过程,以及在特殊情况下对规划尽心变更的程序。事实上,如果我们只知道这些步骤得话,那么他们对监督和规制行政规划过程中的行政裁量行为是毫无用处的,还有一个更重要的前提是必须保持信息的获得的成本的低廉,也就是说保持信息的对称而不是信息的非对称。那么对行政规划过程中的裁量行为进行规制的关键就是信息的问题了,关乎到信息公开的问题。

 

在人们的印象中,裁量代表着任意、武断、专断、情绪化、不可控制等等,总之是没有好处,人们是倾向于寻求确定性的,人们对于确定性的丧失感到了恐惧,千方百计的试图控制裁量行为,拼命的压缩裁量权,尤其是对于行政行为中的裁量权。但是,人们忽略了裁量的优点。规则是抽象的,其不可能涵盖社会的各个方面,如果完全按照规则来行事,我们就会陷入更恐怖的情形之中,没有变动、千篇一律、人不懂变通、社会失去了前进的动力,等等。而裁量正是为了缓解规则的僵化、呆板,它富于变化,善于具体问题具体分析,不拘泥于教条和形式,这也正是社会得以进步的条件——必须突破既有的藩篱。同时,裁量有利于个案正义的实现,能够因时度事。我们不要对程序规制抱有万分的希望,我们已经说过,程序规制本身就意味着降低了标准,而且程序规制同样存在着限度,我们要追求的最佳目标就是在裁量与规制之间找到平衡点。