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规范执法,贯彻和谐发展观
2009-04-15 00:00:00   来源:本站原创    作者:陈光     责任编辑:    点击:

党的十六大以来,以胡锦涛为总书记的党中央坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,准确把握世界发展趋势,认真总结我国发展经验,深入分析我国发展的阶段性特征,提出了树立和落实科学发展观的重大战略思想。党的十七大报告对科学发展观提出的时代背景、内涵特征、精神实质等一系列重大问题又作了更加系统全面、深刻精辟的阐述,提出了在新的发展阶段如何“深入贯彻落实科学发展观”的重大命题。

根据法学院深入学习实践科学发展观活动计划安排,4月1日下午,法学院在电子楼102教室举行了深入学习实践科学发展观专题辅导报告会,我参加了报告会,并听取了法学院副院长葛荃教授所做的《规范执法与和谐社会理想——科学发展观浅解》的报告。下面就科学发展观的重大战略思想结合如何规范行政执法谈一下些学习体会。

一.深刻认识和准确把握科学发展观的内涵特征和精神实质

科学发展观的“第一要义是发展,核心是以人为本,基本要求是全面协调可持续,根本方法是统筹兼顾。”通过学习,我对这一基本内涵的理解有两方面。

第一,坚持以人为本,就是要以实现人的全面发展为目标,从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展,不断满足人民群众日益增长的物质文化需要,切实保障人民群众的经济、政治和文化权益,让发展的成果惠及全体人民。全面发展,就是要以经济建设为中心,全面推进经济、政治、文化建设,实现经济发展和社会全面进步。协调发展,就是要统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放,推进生产力和生产关系、经济基础和上层建筑相协调,推进经济、政治、文化建设的各个环节、各个方面相协调。可持续发展,就是要促进人与自然的和谐,实现经济发展和人口、资源、环境相协调,坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路,保证一代接一代地永续发展。?

第二,树立和落实科学发展观,要注意把握好的下面几个主要问题:一是必须始终坚持以经济建设为中心,聚精会神搞建设,一心一意谋发展。科学发展观,是用来指导发展的,不能离开发展这个主题,离开了发展这个主题就没有意义了。二是必须在经济发展的基础上,推动社会全面进步和人的全面发展,促进社会主义物质文明、政治文明、精神文明协调发展。三是必须着力提高经济增长的质量和效益,努力实现速度和结构、质量、效益相统一,经济发展和人口、资源、环境相协调,不断保护和增强发展的可持续性。四是必须坚持理论和实际相结合,因地制宜、因时制宜地把科学发展观的要求贯穿于各方面的工作。?

二、行政执法的含义及当前我国行政执法中存在的问题

行政执法,即行政主体依法对行政相对人采取的具体的直接影响其权利义务,或者对行政相对人权利的行使和义务履行情况进行监督检查的具体行政行为。行政执法的手段包括行政检查、行政决定、行政许可、行政奖励、行政征收、行政处罚、行政强制执行、行政合同等。现实行政执法过程中经常会出现下列几种违法情形或存在以下问题:

(一)越权。所谓"越权",即超越职权。越权的形态可分为以下几类:根本无权、层级越权、事务越权、地域越权、内容越权。根本无权,是行政机关实施了根本就不具有的职权行为。层级越权,即行政机关上下级之间的越权。事务越权,即行政机关超越本机关的主管权限范围行使权力。地域越权,即超越管辖地域范围行使职权。内容越权,即超越法定的范围、程度等内容行使职权。如派出所对公民实施罚款2000元的治安管理处罚,并且未出据任何手续。根据《中华人民共和国治安管理处罚条例》第三十三条第二款规定,50元以下的罚款可以由公安派出所裁决;第三十六条第二款规定,公安机关或者公安人员收到罚款后,应当给被罚款人开具收据。根据法律规定,派出所的行政执法行为即治安管理处罚行为显然是越权违法的,而这种违法执法的现象在现实执法过程中也是经常见的。

(二)应作为而不作为、或者虽作为但没有完全作为、不合理作为、作为不符合法律规范等问题。表现为依法负有作为法定职责,该作为的却不作为或作为不能达到法定要求的程度。例:某乡政府接到当事人要求其依法作为的函件后,虽然做了大量的调查、协调工作,但因问题的处理非常棘手,一时无法解决。当事人起诉以后,被告认为,他们做了大量工作,已经作为。但实际上被告所说的作为,并没有达到行政作为的法定要求,法院只能判决行政机关在一定期限内履行法定职责。

行政不作为的原因比较复杂,这里不作详细分析。就案例来说诉讼中"已作为"的观点,是对行政作为概念本质的不了解。行政法上所说的作为,是指行政主体为一定行政行为,即行政主体行使行政权力对具体的人或事所采取的发生法律效力的行为。近年来,诉行政机关不作为的案件增多,最高法院也作出了行政主体不作为致当事人造成损失的应当承担行政赔偿责任的司法解释。这些情况的变化,应当引起高度重视。

(三)送达程序及手续不完备。行政机关在执法过程中往往会不严格执行有关法律规定的形式履行相关手续等。不按法定程序送达问题比较突出。应当直接送达的文书不送达当事人或送达后没有送达依据;应当直接送达当事人的文书不直接送达当事人,而让其他人代收转交;文书能够送达到当事人却以公告送达方式进行送达;遇当事人拒收,留置送达不规范等等。进入执行程序后,相对人要么拒绝履行,要么提出执行异议,使法院在执行中难以确定谁是谁非。出现问题的原因,属于执法手续不完备。向当事人送达任何文件,都应当有凭证能够证明送达到当事人手上。最直接的凭证是当事人的签收记录,当事人拒签或拒收的,可以依法采取其他方式送达。对于送达的方式,行政规范性文件中一般不够详尽,根据《行政处罚法》的要求是适用民事诉讼法的规定,而民事诉讼法的适用是和若干司法解释联系在一起的,对此大多数行政执法人员不熟悉,但是又必须掌握。《民事诉讼法》第七十八条规定,送达诉讼文书,应当直接送达受送达人。受送达人是公民的,本人不在交他的同住成年家属签收;受送达人是法人或其他组织的,应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者法人或其他组织负责收件的人签收;受送达人已指定代收人的送交代收人签收。第七十九条规定,受送达人或他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的,送达人应当邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场,说明情况,在送达回证上记明拒收事由和日期,由送达人、见证人签名或者盖章,把诉讼文书留在受送达的住所,即视为送达。《民事诉讼法》第八十四条规定,受送达人下落不明,或者用本节规定的其他方式无法送达的,公告送达。对于送达方式问题,在民事诉讼法和相关司法解释中有大量规定。

(四)法律适用不准确。法律的规定是行政执法的主要依据。执法机关在对外出具有关的文书时,必须正确理解法律的实质和准确地引用据以执法的依据。实践中,执法机关偶尔会出现理解法律不准确,引用法律不全面、不具体的问题。例:某局在作出工伤认定处理时这样写到,"根据《济南市〈工伤保险条例〉实施办法》第十四条规定,不予受理工伤认定申请。"而《济南市〈工伤保险条例〉实施办法》第十四条有两款规定,第二款又有四项具体情形(理由)的规定,仅笼统的适用第十四条,当事人根本无法得知不予受理的具体理由。执法者在执法文件中具体适用法律条文的款项不写,属于适用法律不准确。产生的原因,多数情况是适用法律条文时不严谨的疏漏,少数情况是行政主体自身对案件定型拿不准,故意写笼统。在适用法律定型条文时,应当具体到条、款、项、目。而行政行为定型准确是基本要求,定型不准确的行政行为不能为。另外,有些法律规范本身的缺陷,行政执法部门难以把握,这就要求行政执法部门在执法过程中要善于发现问题,提出问题,为完善法律做准备。在执法过程中,对于有歧义的法律条款要慎用。

(五)文书制作不规范。行政执法机关的文书,基本上采用固定模式填空,格式文书,简捷明了。在格式文书中,一般都有救济权利交待,行政复议法颁布以后,将复议时间同一到60日,大多数行政机关都作了相应调整,但是有的行政机关到目前为止仍然还没有将15日的期限改过来。另外有的行政机关的行政决定书诉讼期限也没有交待清楚。由此产生的后果是,依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定执行,未告知诉权或者起诉期限的,最长诉讼时效期间为2年。

三、贯彻科学发展观,严格规范行政执法的建议

严格执法、规范行政是各级行政执法机关实践和落实好科学发展观的基本要求,这是因为,经济社会和人的全面、协调和可持续发展,首先必须是法律框架内的规范发展,离开了法律的规范,发展就可能陷入盲目、无序、畸形和短期发展的状态。建国以来我国的法制建设取得了辉煌的成就,但是在现实管理过程中,不规范执法是贯彻科学发展观与和谐社会理念的瓶颈。这并不是制度问题,而是深层次的理念问题。要实现规范执法就必须解决三个理念问题:明确政治主体与行政管理主体;解决道德与法的关系;形成对职业权力的有效制约。为此,我认为应该从以下几个方面来规范行政执法,以真正贯彻落实科学发展观的要求。

(一)严格执法。严格执法是法治国家的必然要求之一。行政执法主体在执法过程中,从立案前的审查到案件执行完结,每一个环节、每一个程序、每一个步骤都应当严格遵守法律的规定,从行政执法理念到行政执法行为都应当符合法律的要求。行政执法人员在行政执法过程中,应当具有强烈的守法意识。

(二)理性执法。行政执法是由具体执法人员操作的过程,在行政执法过程中需要理性,特别是需要理性地处理好两个方面的问题。首先,关于理性地处理合法与合理问题。案件处理的合法与合理经常是统一的,即案件在处理后绝大多数情况下,能够取得合法与合理的兼顾。但是在极个别情况下,也不排除合法与合理会出现矛盾与冲突。合法与合理的冲突出现,客观地需要执法人员理性处理,即在合法与合理之间做到正确权衡,在法律允许的范围内充分考虑合理性问题,并在合法与合理的权衡选择后做好善后工作问题。其次,关于理性地运用自由裁量权问题。由于社会的复杂多变,法律没有覆盖所有的领域,从而使得行政执法主体享有较为广泛的自由裁量权。行政机关在运用这种"自由权力"时,客观地需要理性行使、合理运用:自由裁量权的行使应当正当,应当符合事实本身的情况要求,应当遵循行政执法道德的要求,不得违反有关法律规定的原则、精神的要求等。在理性执法过程中,行政执法人员在思想观念上要克服几个障碍:一是人本主义障碍,即克服重人治、轻法治,重个人权力、轻法制建设的障碍;二是克服特权观念障碍,行政执法人员在执法过程中只有责任,没有特权;四是克服权威主义障碍,任何行政执法活动,相对人没有绝对服从的法律设定,而行政前的告知、听取申辩,保障相对人的复议和诉讼权利的行使,是行政执法人员的法定义务。

(三)落实责任。没有责任的行政执法机制,是不完善的执法机制,要解决行政执法过程中存在的执法心态问题、执法素质问题、甚至抵制不良的执法环境问题,落实执法责任是一个可以选择的途径。但是必须强调,我们提倡的执法责任制,不是行政执法数量上的指标,更不是行政执法经济利益指标,而是行政执法效率上的指标,行政执法达到社会效果的指标。办理了多少大案要案是一种能力,防止了多少大案要案的产生是更高层次的能力。

(四)切实提高行政执法人员的职业素质和普法能力。切实提高执法人员的职业素质,建立一支高素质的行政执法队伍是解决行政执法中存在问题的最有效方法。提高行政执法人员在办理具体案件过程中的普法能力,是改善执法外部环境的有效途径。在行政执法过程中,具体的执法过程应当是一次普法教育的过程,而且是最直接、最具体、最能触击灵魂的普法教育,行政执法人员应当抓住这一机会进行普法教育,从而为改善执法环境做出自己应有的努力。而行政执法过程中普法教育最直接的表现是执法人员本身素质的展现。

(五)充分发挥行政执法监督机制的作用,使监督机制真正发挥作用。应当讲,现在的监督机制不能说不健全。从内部监督到外部监督,从公民个人监督到司法监督,在形式上都已具备必要的机制,但作用的发挥没有完全到位,行政执法人员没有感到自己的行为随时被监督和随时有被调查评判的可能。发挥监督机制的作用,将成为提高理想执法、良性执法、公正执法最有效的保障之一。如充分发挥行政复议机关的作用将是避免行政诉讼案件发生的有力途径。