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宪法变迁方式比较论
2005-01-31 00:00:00   来源:年会论文    作者:汪全胜     责任编辑:    点击:

新制度经济学对制度变迁方式的理解有两种:强制性制度变迁和诱致性制度变迁。关于制度变迁方式的分析为社会科学其他领域提供了很好的方法论。本文即借用新制度经济学分析制度变迁方式的方法来考察一下各国宪法的变迁方式问题,并结合我国的宪法修改作一些简要评述。
一、制度变迁方式的一般理论
新制度经济学家将制度变迁分成强制性变迁和诱致性变迁两种模型,也就是制度变迁的两种方式。所谓强制性变迁是由国家强制力或政府命令推动和实现的制度变迁。第一、强制性变迁的主体是国家。强制性变迁方式的国家性特点说明了国家在供给制度时,可以降低制度变迁中的组织成本与实施成本。为什么呢? 这是因为:国家强制力有很大的规模经济效应,国家不仅能以比初级行动团体低得多的费用提供制度服务,而且可以利用其“暴力潜力”降低制度的组织成本与实施成本。强制性变迁的国家性特点还说明了国家能够保证制度供给的有效性。国家的基本功能是提供法律、秩序和安全,界定和保护产权,降低整个社会的交易费用,并以这些来换取税收最大化、国家合法性最大化以及社会公众对统治者支持的最大化。这既是治国者的追求,也是人们对国家的要求,并有利于保证制度等公共物品的有效供给,因而也成为国家推行强制性制度变迁的重要原因。第二、强制性制度变迁以其强制力和意识形态控制力等优势去减少或遏制“搭便车”(既想享受新制度的好处又不愿为新制度付出代价)现象以及制度外部性(如制度创新的收益大大小于社会收益)。第三、强制性制度变迁面临着统治者的有限理性、意识形态刚性、官僚政治、利益集团压力和社会科学知识的局限性等方面的限制和困扰。“权力中心”提供新的制度安排的能力和意愿是决定制度变迁的主导因素,而这种能力和意愿主要取决于一个社会各既得利益集团的权力结构或力量的对比。一方面,一个现存制度即使阻碍社会经济的发展,但由于现存制度下的既得利益集团所形成的政治上的强大压力集团的阻力(它们为了自身利益而力图巩固现有制度,阻碍更有效率的制度的产生。)这种无效的制度变迁轨迹便会持续下去(这便是诺斯所说的制度变迁的不良路径依赖),使经济发展长期锁定在无效率状态。另一方面,也许会有一种更有效率的制度安排被大家所认识,但于统治者维护自身利益或统治地位的考虑而可能被搁置。关于社会科学知识积累的不足和意识形态的僵化,会使政府看不清现存的制度缺陷及其创新的净收益,要么即使看清了又会因为意识形态的障碍而延迟新制度的供给。第四、强制性制度变迁容易导致制度供给的扭曲与错位。一方面,会发生某些领域的制度供给过剩而某些领域制度供给不足的问题,另一方面,也会发生权力中心意愿供给与实际供给的不一致问题 。
诱致性变迁是由个人或自愿性组织为响应获利机会而自发倡导、组织和实现的对现行制度的变更、替代或新制度安排的创造。第一、诱致性变迁的主体是个人或自愿性社会团体(即竞争性组织或初级行动团体),因而不仅其组织成本与实施成本较高,而且面临着普遍的外部效应(即外部性问题)和“搭便车”问题。第二、诱致性变迁具有渐进性。从外在利润的发现到外在利润的内在化,就是制度转换、替代和扩散的过程,其间要经历许多复杂的中间环节,需要花费时间,需要为达成一致同意而谈判,这就决定它具有自发性、局部性、时滞性和渐进性。第三、诱致性变迁依据的只是共同利益和经济原则,但它要受到制度环境和其他制度安排给新制度所留下的空间和边界的制约,也就是受到现在制度环境的约束。如果新的制度安排超出了制度环境所允许的边界,即使是预期收益大于预期成本,制度变迁也不大可能发生。
不同制度变迁方式的选择与制度本身的属性有关。制度是什么呢?不同的制度经济学家给予了不同的解释。凡勃伦认为“制度实质上就是个人或社会对有关的某些关系或某些作用的一般思想习惯;而生活方式所由以构成的是,在某一时期或社会发展的某一个通行的制度的综合,因此从心理学的方面来说,可以概括的把它说成是一种流行的精神态度或一种流行的生活理论。” 康芒斯则认为制度就是集体行动控制个体行动。集体行动包括无组织的习俗、有组织的家庭、公司、工会和国家等等 。诺斯的观点在制度经济学中更具有代表性,他认为:“制度是一个社会的游戏规则,更规范地说,它们是为决定人们的相互关系的系列约束。制度是由非正式约束(道德约束、禁忌、习惯、传统和行为准则)和正式的法规(宪法、法令、产权)组成 。” 笔者认为,制度应该界定为是规范人与组织的行为规则,既包括正式的规则,也包括非正式的规则,也就是有些学者所讲的正式制度与非正式制度。
在正式制度如宪法、法律、政策等变迁的场合,离不开国家政权,因此,正式制度的变迁多为强制性制度变迁。相反,道德、伦理、习惯、风俗的形成,一般来说,不会受到国家政权的直接影响,国家政权也无法进行干预,因此,非正式制度的变迁主要是诱致性变迁。
然而,把制度变迁的方式严格地限定为强制性制度变迁与诱致性变迁也是不符合实际情况的。一些学者使用供给主导型变迁与需求诱致性变迁来代替强制性变迁和诱致性变迁的表述。笔者也认为,现代制度变迁的方式主要是供给主导型与需求诱致性两种方式相互冲突与协调的结果。在一些场合,制度变迁表现为供给主导型的制度变迁(某些必须依靠国家政权力量确立的正式制度),另外一些场合,制度变迁表现为需求诱致性变迁(如多数社会自发形成的非正式制度),但在多数正式制度变迁的场合,制度变迁方式是供给主导型以及需求诱致性的结合。当然,不同的制度变迁方式选择受制于制度环境,即现有制度安排的约束。
二、宪法变迁方式的选择
在新制度经济学当中,更多的学者是将宪法作为制度安排的最基础的制度环境。宪法秩序是根本性的制度环境。宪法是组织社会生活并规定国家性质和形式的根本大法,是具有普遍约束力的一套政治、经济、社会、法律的基本规则,是制定规则的规则。“宪法秩序就是第一类制度;它规定确立集体选择的条件的基本原则;这些是制定规则的规则。” 宪法以类似于权利初始界定的方式,确立国家政治、经济、社会、法律的基本结构,是国家制定和实施一切法律制度的基础,是法律秩序产生的前提。任何立法都必须在宪法所确定的结构提供的可能性范围内进行选择。
然而宪法又是一种基础的正式制度,它本身也在不断地发展与变迁。同样,宪法的变迁同样可以从经济学上得到解释,也就是宪法本身的不完善,存在着制度的“潜在利润”,为实现“潜在利润”内部化,宪法需要不断地完善。宪法不完善的原因也有多种:如制度环境的变化;社会科学知识的增长;要素和产品相对价格的变化;技术的变化等,在实现这种从不完善到完善的转化过程中,应确定什么样的制度变迁方式?
宪法变迁方式的选择决定于以下因素:
第一、宪法变迁需求的量和质。宪法变迁需求的量是指多少社会主体意图通过宪法的变迁获得变迁后的收益。反映在现实层面上,就是有多少人响应宪法的变迁?当然宪法变迁的需要可以通过少数人发动,最大达成共识,但是它的需求量的多少在某种程度上决定着宪法变迁是否具有迫切性?宪法变迁需求的质是考察社会上有哪些主体有这样变革的需求?什么样的主体需求最具有迫切性?一般来讲,宪法需求的质决定着宪法变迁的根本实现。比如,政府也是制度的需求主体,是不是出现了制度供给不足时,政府就必然会采取强制性制度变迁呢?我国学者林毅夫在把国家的统治者视为一个同样具有经济人特性的行为主体的前提下,分析了政府的可能性行为,认为是否采取强制性变迁取决于统治者对采取这一措施和预期成本与预期收益有比较,只有收益大于成本,强制性变迁才能被推行;反之,收益小于成本,或者威胁到统治者的威信与生存,强制性变迁不可能被实施。在正式制度的变迁有政府参与的时候,政府需求量是一个重要因素。
第二、民主的实现程度。虽然宪法是民主制度的产物,但一个国家民主发展的成熟程度也构成宪法变迁方式的选择要素。在代议制民主下,从人民与立法机关的关系来看,现代立法机关的立法活动,一般属于间接立法,即由人民选出代表,由代表组成代议机关(议会或人民代表大会),再由代议机关代表人民制定法律。因此在代议制民主条件下间接立法是占主导地位的。在这种情形下,“人民对于立法的作用,通常体现为选举权和罢免权。他们通过选出能够代表自己利益和意志的代表,来达到参与立法的目的。一旦代表不能忠实地履行自己的职责,有悖民意,在法定条件和程序下,人民就可以罢免他们。” 代议制民主还不是发展最完善的民主。在现代利益多元的社会中,如果仅仅依靠民选的立法代表(况且代表是由多层间接选举产生)已经越来越难以充分反映公众的不同利益要求,必须建立一种能够更加准确反映公众意愿和要求的制度。而代议制民主与公众直接参与相结合,以公众的直接参与弥补立法代表在反映民意方面不够充分的不足和缺陷,是现代社会唯一切实可行的办法。公民直接参与立法的深度与广度、实质与形式等也是决定宪法变迁方式选择的一个重要因素。
第三、社会主体的宪法变迁需求是否与国家或政府需求的一致性,这很重要。在一个注重公民权利的社会,在一个民众支持的社会,在一个政府合法性根基深厚的社会,政府会自觉修正自己的宪法变迁需求而迎合公众的社会需求,从而达成宪法变迁需求的一致性;反之,政府为追求自身的收益,对宪法变迁有着不同的需求,而且它有能力修正甚至改变社会公众的需求,并依赖自己掌握的国家政权强行实施自己的宪法需求,无疑它只能实现强制性制度变迁。
第四、宪法变迁的制度环境约束。宪法变迁也受制于既在的制度环境,尤其是既在的基础制度环境,如现存有效的宪法规则、宪法惯例等。既存的宪法制度确定的约束规则也决定了宪法变迁的方式选择。比如,在宪法规则有需要通过全民公决的方式通过宪法修正案,则这种方式只能选择社会主导型,因为如果社会主体不认可,宪法变迁就不可能实现,社会主体的需求发挥着很重要的作用。
从以上的因素分析可以看出,宪法变迁方式的选择有两种:政府主导型(也可以称为自上而下的变迁)和社会主导型(也可以称为需求诱致型,或自下而上的变迁)。但不管是什么样形式的宪法变迁,政府与社会主体都是宪法变迁的主体,二者之间的冲突与调和决定着方式的选择,即是政府主导型还是社会主导型的宪法变迁。
下面简要考察一下世界主要国家宪法变迁方式的选择。美国联邦宪法第5条规定了美国宪法修改的问题。该条规定,宪法修正案的提出有两种方式:一是国会两院三分之二议员认为有修改必要,另一是根据三分之二州会议的请求,召开制宪会议提出修正案。但不管采取什么方式提出修正案,必须经四分之三州议会或四分之三州制宪会议的批准才能通过。从这可以看出,美国宪法变迁只能是政府主导型的变迁。
法国1958年宪法规定,对修改宪法的草案或建议案,以两种方式通过,一种是由议会两院就同样的词句表决通过,再由公民投票通过;还有一种较快速的修改程序,即如果总统决定将修改草案提交议院两院联席大会,即无须提交公民投票。因此,法国宪法变迁方式有两种:政府主导型与社会主导型。
日本宪法规定,日本宪法的修改首先由各议院全体议员三分之二以上赞成,由国会倡议,向国民提出,并得其承认。此种承认必须在特别国民投票或国会规定的选举时进行投票,必须获得半数以上的赞成。这是社会主导型的宪法变迁。
俄罗斯1993年的宪法就是通过全民公决通过的,而且在其宪法第135条也规定,制宪会议通过新宪法草案须得到其成员总数三分之二的赞同或就新宪法草案举行全民投票,在全民投票中,如果有一半以上选民参加投票,在参加投票选民中又有一半以上投赞成票,联邦宪法即视为通过。因此,俄罗斯宪法的变迁方式是典型是社会主导型变迁方式。
我国自1954年宪法至今,曾制定过四部宪法,现行1982年宪法也经历了四次修改。我国现行宪法规定,宪法的修改,由全国人民代表大会常务委员会或者1/5以上的全国人民代表大会代表提议,并由全国人民代表大会以全体代表的2/3以上的多数通过。在我国宪法变迁过程,政府主体发挥了重要作用,因此,这种变迁方式是政府主导型的宪法变迁。
三、我国宪法变迁方式的特色
就建国后来讲,我国共制定了四部宪法,即1954年宪法、1975年宪法、1978年宪法和现行宪法——1982年宪法。从这四部宪法的变迁特征来看,由于它们存在的基本社会制度条件是一样的,所以,严格地说,只有1954年宪法是通过宪法制定的方式产生的,而其他三部宪法应当视为对1954年宪法的修改,只不过修改的幅度比较大。现行的宪法随着社会经济、政治的变化,迄今已作了四次修改,这四次修改只是小范围的,幅度不大。
从制度经济学关于制度变迁方式的理解,我国宪法的修改是非常典型的“政府主导型”的宪法变迁模式。但这种政府主导型的宪法变迁模式又有我国的特色:
(一)中国共产党的领导。我国宪法变迁过程中,中国共产党是处于领导地位并起着推动作用。这可以从三个方面可以看出,第一、宪法每次修改都发生在全国党的代表会议之后,比如,“七五”宪法则颁布于党的十大之后,“七八”宪法通过于党的十一大之后,“八二”宪法制定于当年召开的十二大之后。另外,1988年的修宪发生于1987年党的十三大召开之后,1993年修宪发生于1992年党的十四大召开之后,1999年修宪发生于1997年党的十五大召开之后,2004年修宪则发生于2002年之后。第二、每次修宪都是由中国共产党中央委员会提出修宪建议以及具体修宪草案。这已成为我国宪法史上的惯例。“五四”宪法、“七五”宪法和“七八”宪法,都是由全国人大根据中共中央的修宪报告通过的,而“八二”宪法及其四次修改,也都是以中共中央的具体修宪建议案为基础。第三、宪法的修改与中国共产党的党章修改有密切联系。1982年,党的十二大对党章进行了修改,随后召开的五届人大颁布了新宪法;1987年十四大颁布了修改后的党章,1993年3月八届人大一次会议再次对宪法进行修改, 1997年十五大对党章进行了修订,1999年3月的第三次修宪随之发生。同样,2004年宪法的修改也是在十六大对党章修订后才发生的。
(二)宪法的变迁缺乏规范化的程序操作机制。世界很多国家宪法的变迁都由宪法作出明确规定,尤其是明确宪法变迁的程序机制。我国宪法中也有一些规定,如1954年宪法第29条规定:“宪法的修改由全国人民代表大会以全体代表的三分之二的多数通过。”1975年宪法和1978年宪法仅规定“全国人大有修改宪法”的职权,而没有规定宪法修改的程序。1982年宪法则恢复了1954年宪法的规定,并增加了修宪提案的程序内容。如第62条规定了“全国人民代表大会”是我国行使宪法修改职权的主体,第64条规定了宪法修改的具体程序,即“宪法的修改,由全国人民代表大会常务委员会或者五分之一以上的全国人民代表大会代表提议,并由全国人民代表大会以全体代表的三分之二以上的多数通过。”但仅是初步规定,程序操作性不强,主要有以下方面:第一、修宪提案权主体的设置有缺陷:(1)我国宪法修改提案主体只限于全国人大常委会和全国人大代表,提案主体较少;(2)代表的宪法修改提案,法定人数的要求过多。在会期较短和近三千代表的会议上很难达到五分之一以上的提议人数,实际上操作不可行;(3)缺少对提案的必要规定,没有对提出建议以及提出具体修改草案区别开来,也没有明确规定提出建议案与提出法律议案的链接程序。第二、从宪法修改的审议和通过方面看,缺乏专门的程序规定,具体而言有以下几点:(1)没有在程序上将宪法修改提案和其他议案的提案的审议进行区分;(2)没有大会审议和辩论程序的设置;(3)没有对审议期限作明确规定;(4)表决程序过于简单化等。第三,从宪法修正案的公布来看,宪法没有规定公布程序,公布机关及生效时间不明确 。
  (三)宪法变迁是国家规则与社会规则的冲突与调和,而在政府主导下的宪法变迁只能是政府凭借国家权力对符合自己意志的社会规则的采纳,而对其他一些社会规则未引起足够的重视。比如在2004年修宪之前,我国就有学者提出,在修宪时应将社会实践亟须、条件已经成熟的几项权利纳入宪法规定的基本人权,这些权利包括:迁徙自由权、罢工自由权、经济自由权、知情权、接受公正审判的权利等,但在宪法第四次修改的14条修正案中只有一条,而且是作为现行宪法第33条的一款内容作出的原则性规定:“国家尊重与保障人权。”而没有将以上权利与宪法规定的其他权利并列。
(四)利益集团对宪法修改的影响力量越来越大。利益集团是“因兴趣或利益而联合在一起,并意识到这些共同利益的人的组合。” 在西方国家尤其是美国,利益集团对立法产生了重要的影响,其所影响的方式一般表现为他们会努力在选举过程中让其成员进入立法机关、政府部门或者是对立法、行政活动足以产生影响的部门中。并为了保证选举结果符合利益集团的意图,他们不惜巨资赞助候选人。除提供资金上的有力支持外,利益集团控制选举在很大程度上依赖于对舆论和传媒的巨大的影响乃至控制上。随着我国市场经济的竞争加剧了社会利益的分化,在利益分化过程中必然引起利益群体之间的矛盾与对立,这样利益性质相同或近似而且处于同一利益水平上的人们在利益动机的驱使下结成一定的利益团体,促使它们探求更加有效的活动方式。在中国,利益集团对立法与政府决策发挥作用的情形已经出现,比如全国妇联的意见对婚姻法的修改起着决定性的影响;代表消费者的消费者协会在消费者维权方面发挥着不可替代的作用。在我国宪法的修改中,利益团体的影响也是越来越明显。最为典型的例子就是“私有财产保护入宪”。2004年我国第四次宪法修改的一项重要内容就是将私有财产的保护写进宪法。这种修改与全国工商联的作用有关。1998年,全国工商联首当其冲,在政协九届一次会议上提交了“关于健全财产法律制度依法保护各类财产的合法权益”的提案,呼吁“将保护私有财产写入宪法”。在当时引起了社会上的广泛关注,支持者不仅仅是民营企业家,还有法律界、经济界甚至政界的一批知名人士。2002年、2003年,在全国政协会议上,全国工商联再次提案“将保护私人财产写进宪法”。全国工商联主要的组成人员是我国一些先富起来的私营企业主、个体户们,他们在经济实力强大之后,要求参与政治的热情越来越高,他们不仅有着自己的组织——全国工商联,还有宣传这个阶层利益主张的媒体——《中华工商时报》,在人大与政协中代表所占比例也越来越大。多年的不懈追求终于换来了划时代意义的“2004年修宪”,将保护私有财产不受侵犯写进了宪法。
简短结语
我国宪法第2条规定,中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。因此,宪法的修改也好,还是其他法律与政策的制订也好,应尽可能体现人民的意志。做到这一点,就必须建立健全公民立法的直接参与机制,采纳宪法的诱致性变迁方式,让宪法成为人民的宪法,成为走向宪政的宪法。
建立健全我国宪法变迁的程序操作机制。比如增设修宪提案权的主体及相关程序,可以在宪法中将党中央的提案权法定化,并设置相应的提案程序。此外,还可以针对1/5的全国人大代表的法定人数不易达到的问题,或减少法定人数,或赋予人大会议主席团或一定数量代表团的宪法修改提案权,并设置相应的提案程序。还有完善宪法的审议程序,可以借鉴1982年修宪的经验,在主席团领导下成立宪法工作小组或由主席团决定将法律委员会负责作为修宪工作的日常机关,专门负责接收、研究、转交修宪案及审议意见,并提出修正案草案的修改稿,经主席团讨论同意后提交大会表决。二是完善审议意见的采纳方式。对于经审议后没有采纳列入议程的修宪的提案,如果再次经法定主体提议,必须列入表决程序;如果没有被再次提议,修宪的工作机关应在相应的期限内给予书面答复并说明未采纳的理由等。在我国现阶段应注重宪法与制度环境的协调。宪法是规则的规则,确立以宪法为基准,尽快建立法制统一的法律体系。